Кодификацията на изборното законодателство и установяването на общи принципи и правила за провеждането на избори за органи на държавната власт, местното самоуправление и Европейски парламент, както и въвеждането на норми, които да отчитат особеностите на различните видове избори, е голямо предизвикателство за всеки парламент. Като отчитам това, аз винаги съм отстоявал виждането, че промените в избирателната система трябва да бъдат част от една цялостна реформа на политическия модел.
Безспорно изборното законодателство е област, в която се срещат, различни политически интереси и поради това дебатите по приемането на едни или други нормативни решения са особено ожесточени. Според мен създаването на Изборен кодекс трябва да се основава на разумен политически компромис и съгласие. В противен случай приетата уредба е обречена на нестабилност, доколкото всяко следващо мнозинство ще я прекроява, водено от своите партийни интереси. Очевидно вносителите на проекта за Изборен кодекс не споделят това разбиране, доколкото в мотивите към него признават, че той в крайна сметка е изработен в синхрон с политическите виждания на политическа партия ГЕРБ.
Приетият на 22 декември 2010 г. от 41-то Народно събрание Изборен кодекс за съжаление не се основава в необходимата степен на добрите законодателни решения и опита по прилагането им в областта на изборното законодателство, натрупани досега. Той съдържа множество правни недостатъци, а някои негови норми са откровено отстъпление от постигнатото в последните 20 години, както и от демократичните стандарти за провеждане на избори, установени в Европа.
Намирам за основна слабост в приетия Изборен кодекс системно прокарваната в редица текстове тенденция за ограничаване на активното и пасивното избирателно право на българските граждани. Уредбата на активното избирателно право при избора на членове на Европейския парламент от Република България и при избори на общински съветници и кметове е проблематична от конституционно-правна гледна точка. Въвежда се изискване за уседналост - при избори за евродепутати гласоподавателите следва да са живели най-малко през последните три месеца в Република България или в друга държава - членка на Европейския съюз (чл. 3, ал. 2 и ал. 3), а при избори за органи на местно самоуправление право да гласуват имат избирателите, които са живели най-малко през последните дванадесет месеца в съответното населено място в страната (чл. 3, ал. 4 и ал. 5). В мотивите към проекта за Изборен кодекс като основна причина за въвеждане на принципа за уседналост се сочи "необходимостта от съществуваща трайна връзка между субектите на избирателно право и съответното населено място, представляваща реална предпоставка за познаване на проблемите на населеното място и за интеграция в достатъчна степен в местната общност". Ако това в някаква степен е логично за местните избори, то въвеждането на изискване за уседналост в изборите за членове в Европейския парламент от Република България не може да бъде обосновано с посочените мотиви. Нещо повече, в Допълнителните разпоредби на кодекса правното понятие за уседналост се изпълва с различно съдържание. Държа да припомня, че основно изискване в сферата на законотворчеството е правните понятия в един нормативен акт да се използват с едно и също съдържание. Въпреки това в параграф 1 от Допълнителните разпоредби на Изборния кодекс се въвеждат пет различни разбирания за съдържанието на уседналостта.
Мотивът на вносителите за "трайна връзка между субектите на избирателното право и съответното населено място" е несъотносим към определението, което законодателят е дал на израза "живели най-малко през последните 12 месеца в съответното населено място" в параграф 1, т. 4 от Допълнителните разпоредби. Това определение се свързва с едновременното или алтернативното наличие на постоянен и настоящ адрес в съответното населено място. Този критерий е формално юридически. Съдържанието на параграф 1, т. 4 не се свързва с фактическото и трайното пребиваване, каквото е изискването по чл. 93, ал. 2 от Конституцията на Република България (вж решение № 3 от 08.02.2001 г. на Конституционния съд по к.д. № 16/2000 г.) и което разбиране е залегнало в параграф 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на Изборния кодекс. Възможно е отделен избирател да покрива изискването на чл. 3, ал. 4 и 5 във връзка с параграф 1, т. 4 от Допълнителните разпоредби, т.е да има постоянен и/или настоящ адрес (съответно адрес на пребиваване) в една община или населено място и въобще да не живее на тяхната територия. Тази често срещана житейска ситуация се разминава съществено с основната идея на вносителите и прави изискването за уседналост безсмислено и лесно за заобикаляне. По отношение на предвидения 12- месечен срок държа да припомня, че Венецианската комисия за демокрация чрез право на Съвета на Европа в своите препоръки за провеждане на демократични избори не допуска срокът за уседналост да превишава 6 месеца, като по-дълги срокове могат да бъдат въвеждани само за защита на националните малцинства. Тези препоръки са одобрени от Парламентарната асамблея на Съвета на Европа още през 2003 г.
Необосновано е ограничението на активното избирателно право в местните избори на избиратели, които са променили адресната си регистрация по-малко от 12 месеца преди датата на произвеждане на изборите. В параграф 1, т. 4 от Допълнителните разпоредби на кодекса тези лица имат право да гласуват по предишната си адресна регистрация, "където са включени в избирателните списъци". За всички е ясно, че тази категория избиратели ще бъдат лишени от правото да гласуват, защото не съществува правно основание от основния текст на кодекса те да бъдат включени в който и да е избирателен списък.
Изборният кодекс урежда рестриктивно не само активното, но и пасивното избирателно право при провеждане на изборите за членове на Европейския парламент и на изборите за общински съветници и кметове. Като абсолютна предпоставка за кандидатиране се въвежда изискването лицата да нямат гражданство и на държава, която не е член на Европейския съюз. Това изискване не намира своето основание нито в Конституцията на Република България, нито в нормите на общностното право и по същество е дискриминационно, като влиза в пряко противоречие с принципа на всеобщото избирателно право. Изискванията за уседналост и в текстовете на чл. 4, ал. 3, 4, 5 и 6 са необосновани и редуцират силно кръга на лицата, които могат да се кандидатират в изборите за Европейски парламент и изборите за местни органи на самоуправление. В желанието си да ограничи пасивното избирателно право парламентарното мнозинство стига до абсурдната хипотеза на дискриминационно отношение към българските граждани, при която ако едно лице притежава освен българско и чуждо гражданство на държава извън Европейския съюз, то няма право да участва като кандидат в европейските и местните избори. В същото време гражданин на държава-членка на Европейския съюз ще може да се кандидатира и да бъда избран за член на Европейския парламент от Република България, както и за общински съветник. При това българската конституция изрично в своя чл. 25, ал. 1 допуска двойно гражданство на лицата.
Изборният кодекс премахва прякото избиране на районните кметове в София и останалите градове с районно деление. Това е сериозно отстъпление от процеса на децентрализация на властта, който е водеща и трайна европейска политика. Вместо да уплътни и да увеличи правомощията на кметовете на райони, парламентарното мнозинство връща остарелия модел на назначаването им от общинските съвети по предложение на кмета на съответната община, като по този начин увеличава дистанцията между гражданите и местната власт в тези райони, чието население надхвърля в някои случаи няколкостотин хиляди жители. Отсъства правна логика и юридическа симетрия пряко да се избират кметове на малки кметства, а в същото време кметовете на райони да се назначават от общинските съвети.
Необосновано от гледна точка на демократичното управление е силното намаляване на броя на населените места, които пряко ще избират своите кметове. Прилагането на параграф 16 от Преходните и заключителните разпоредби на кодекса ще доведе до положение, при което в повече от 1 000 населени места няма да се произвеждат избори за кметове на кметства.
Като стъпка в посока на отслабване на местното самоуправление следва да се разглежда и намаляването на броя на общинските съветници, предвидено с изменението на чл. 19, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация. С параграф 19 от Преходните и заключителни разпоредби на Изборния кодекс се намаляват съставите на всички общински съвети с над 20%. Това ще доведе до дебалансиране на системата на местното самоуправление, което може да се изрази в няколко посоки. Повишаването на естествения изборен праг ще редуцира силно броя на партиите, които ще получат мандати в състава на общинските съвети. В същото време може да се стигне до създаване на изкуствени мнозинства в общинския съвет на една политическа партия или коалиция от партии, без те да се спечелили мнозинството от гласовете на избирателите в общината. Ефектът на концентрация на мандатите в общинския съвет ще даде възможност само силните на национално ниво партии да получат представителство в почти всички общински съвети в страната, а избирането на независими общински съветници ще стане почти невъзможно. По-високата изборна квота за избиране на намалените по състав общински съвети ще направи тези органи на местно самоуправление по-малко представителни, особено в средните и малките общини. Това ще възпроизведе политическия модел от национално ниво, като в общинските съвети е много възможно да бъдат избрани само представители на парламентарно представените партии и коалиции от партии. Подобна ситуация влиза в разрез с идеите за плуралистична демокрация.
С Изборния кодекс се създава единна Централна избирателна комисия за всички видове избори. Приетите разпоредби, свързани със състава, конституирането и правомощията на Централната избирателна комисия, обаче, довеждат до извода, че този орган ще бъде изцяло политизиран. Това е сериозно отстъпление от заявените от управляващото мнозинство намерения за създаване на независима, професионална, деполитизирана и постоянно действаща изборна администрация. Отпаднало е дори изискването, съществуващо в сега действащите изборни закони, повечето от членовете на Централната избирателна комисия да бъдат с юридическо образование. В същото време чл. 25, ал. 1 т. 6 от Кодекса посочва, че пълномощията на член на Централната избирателна комисия могат да бъдат прекратявани предсрочно по искане на предложилата го партия или коалиция от партии. Поначало членовете на колективните органи с мандат, установен в закон, участват в техния състав в личното си качество и поради това подобни основания за прекратяване на техния мандат са недопустими.
В чл. 49, ал. 2 от Изборния кодекс се предвижда удостоверения за гласуване на друго място да се издават само на лицата, служебно заети в произвеждането на изборите. Тази разпоредба е силно ограничителна, като се има предвид, че кодексът използва пропорционална избирателна система за избиране на народни представители и членове на Европейския парламент от Република България, както и национален избирателен район за избиране на президент и вицепрезидент на Републиката. Правният механизъм на удостоверенията за гласуване на друго място има трайни традиции в законодателството ни и е предвиден с цел улесняване гласоподавателите при избори за Народно събрание, президент и вицепрезидент и членове на Европейския парламент. Могат да се предвидят достатъчно ефективни юридически процедури, които да не позволят злоупотребата с такива удостоверения. Вместо въвеждането на подобни гаранции, парламентарното мнозинство ограничава възможността на избирателите да упражнят правото си на глас, като споделя "презумпцията", че удостоверенията за гласуване на друго място се използват единствено за контролиране на вота или за манипулиране на изборния резултат.
Възприетите правила за гласуване в чужбина при парламентарните избори поставят нашите сънародници, които се намират извън пределите на Република България, в неравностойно положение спрямо избирателните в страната. За изборите за народни представители българите в чужбина ще гласуват единствено за партии и коалиции от партии, но няма да могат да отбелязват преференции. Това законодателно решение влиза в разрез с конституционния принцип на равното избирателно право. Причината за това се корени в начина, по който се определят избирателните райони при избори за народни представители и въвеждането на преференциалното гласуване, като гласовете от чужбина нито се отделят в самостоятелен, многомандатен избирателен район, нито съществува правило, според което тези гласове се включват към гласовете от многомандатните избирателни райони в страната. Липсата на подобни правила води до невъзможност избирателите в чужбина да гласуват с преференции за кандидатска листа, регистрирана в многомандатен избирателен район. При положение, че парламентарното мнозинство е взело решение за гласуване с преференциални листи за народни представители, то би следвало да продължи по-нататък, като създаде самостоятелен многомандатен избирателен район за гласуване в чужбина или определи правила към кои избирателни райони в страната ще се прибавят гласовете, подадени в отделните държави.
С параграф 11 от Преходните и заключителни разпоредби на Изборния кодекс се предвижда експериментално гласуване по електронен път чрез интернет в изборите за президент и вицепрезидент на Републиката през 2011 г. Предложеният вариант за електронно гласуване не може да се нарече експериментален дотолкова, доколкото гласовете, подадени чрез интернет ще бъдат включени в определянето на изборния резултат. Това ще бъде реално гласуване в до 10 секции в страната и в чужбина. От въпросните секции е възможно да постъпят около 10 000 гласа. Правилата, съдържащи се в параграф 11, не дават гаранции за спазване на конституционния принцип на тайното гласуване. Нещо повече - предвидената възможност избирател, заявил, че ще гласува по електронен път чрез интернет, да гласува в избирателната секция по постоянния си адрес, след като се анулира гласуването му по електронен път, предполага не таен, а точно обратното - явен вот. Поради това намирам предлаганата процедура за електронно гласуване за неприемлива.
При определянето на правилата за провеждане на няколко вида избори на една и съща дата не е отчетено технологичното време за осъществяване на гласуването при положение, че избирателната активност е много висока. Чл. 184 не предвижда възможност при едновременното провеждане на няколко вида избори времето за гласуване да бъде удължавано в определени граници. Смятам за целесъобразно продължителността на изборния ден да бъде поставена в зависимост от това колко избора се произвеждат в един и същи ден.
Уважаеми дами и господа народни представители,
Като се ръководя от гореизложените мотиви, свързани с нецелесъобразност и противоконституционност на разпоредбите, и на основание чл.101, ал.1 от Конституцията на Република България връщам за ново обсъждане в Народното събрание Изборен кодекс, приет от Народното събрание на 22 декември 2010 г., като оспорвам чл. 3, ал. 2, 3, 4 и 5; чл. 4, ал. 3, 4, 5 и 6; чл. 25, ал. 1, т. 6; чл. 49, ал. 2; чл. 53, ал. 2; чл. 63, ал. 1, т. 2; чл. 166, ал. 6; чл. 184; § 1, т. 2, 3, 4 и 5 от Допълнителните разпоредби; § 11; § 16; § 18, т. 1; § 19, т. 2 и т. 8 от Преходните и заключителни разпоредби.